增量配电进展缓慢 试点亟需“四个统一”

  作为本轮电力体制改革的重要任务,增量配电改革自推出以来始终在不断探索中前行。国家发展改革委、国家能源局以问题为导向制定改革政策,有序向社会资本放开配电业务,取得阶段性成效,积累了丰富的改革经验。

  10月18日,国家发改委发布《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》(发改经体[2018]1460号)。通报显示,三批320个增量配电业务改革试点基本实现地级以上城市全覆盖。第一批106个试点项目中已取得电力业务许可证的试点项目20个、已开工建设的试点项目18个(不含存量配电项目)。第二批、第三批试点工作正在持续推进。

  国家电网公司高度重视增量配电改革工作,将其视作促进配电网发展、提升配网管理水平的重要契机,积极配合各级政府做好推进工作。截至9月底,国家电网公司经营区域内共批复三批试点项目256个(占全国总数的80%),其中第一批项目已取得电力业务许可证17个。

  南辕北辙因何而出

  在改革平稳推进的同时,社会上仍出现了一些进展偏缓的声音。造成这种事实和印象两者“南辕北辙”的原因,主要在于三点:

  一是各方认识不统一,协调难度较大。

  增量配电改革涉及主体众多,包括中央政府、地方政府、园区管委会、电网企业、发电企业、各类投资者等。地方政府和园区管委会希望降低电价吸引投资;发电企业希望通过增量配电改革形成发配售一体,延伸产业链;民营企业希望谋求更多经济利润,或通过介入试点项目换取地方政府优惠政策。由于社会各方对增量配电改革的认识和诉求不一,对改革目标和实现路径存在不同观点,客观上增加了改革的推进难度。

  二是部分试点前景不明朗,社会资本投资意愿较低。

  当前,中国经济增速整体放缓,产业园区发展具有很强的不确定性。试点项目绝大多数为新设产业园区,未来用电负荷是否能达到预期很难预料。有的项目从纳入改革试点至今一年多时间没有或仅有少量企业入住。对于这些项目社会资本缺乏参与积极性,一定程度上影响了改革试点进程。

  三是实施细则尚不完善,试点工作缺乏指导。

  增量配电改革涉及内容复杂,需要建立完善价格、区域划分、配电网规划、并网、电网调度运行、监管等一系列实施细则,需要统一配电网规划、建设、并网、运行、调度等标准,才能更好推进改革。目前,增量配电相关政策体系尚在完善,在试点实际操作过程中,市场主体仍然缺乏必要的指导,延缓了项目进程。

  把握原则至关重要

  增量配电改革对于各方主体及整个社会都具有非常重要的积极意义,做好试点工作需要牢牢把握改革的初衷。

  首先,增量配电改革有利于促进配电网发展和配电网管理水平提升。

  当前来看,我国配电网仍然发展不平衡不充分依然突出,存在巨大的投资需求和发展空间,通过混合所有制方式引入社会资本,能够拓展融资渠道,促进民间投资,大幅提升配电网的投资能力。同时,市场主体的多元化,将给配电网这一自然垄断行业引入新鲜“血液”,不同主体在管理、技术、业务创新等方面的标尺竞争,将充分发挥“鲶鱼效应”,促进电网企业提升效率、改善服务、创新业务模式。这也是增量配电改革的根本目的。

  其次,增量配电改革有助于激发民营资本活力,助力实体经济发展。

  近期中央领导多次强调坚决支持民营经济发展,要求创造良好环境,进一步放开民营企业市场准入。在当前国际形势复杂多变、经济下行压力增大的情况下,加快推进增量配电改革有利于调动社会资本参与电网建设,进一步激发市场活力,是当前阶段稳增长、稳投资的重要措施。

  最后,在实施过程应遵循“避免重复建设、坚持公平公开、保障电网安全”的原则。

  虽然配电网放开是以引入竞争方式推进,但在业务属性上,配电网仍然是网络型自然垄断业务,改革要以遵循这种业务的技术经济特性为前提。在实施过程中,我们认为只有共同遵循了以上原则,才能根本发挥出增量配电改革的真实作用,真正实现资源节约而非造成资源浪费,真正打破垄断而非重新构造新的垄断,进一步强化电网安全而非产生电网安全隐患。

  精准改革从何做起

  在10月18日的“督导情况通报”中,国家发改委和国家能源局提出了包括“建立定期上报机制”等措施,规定了“2019年6月底前建成投运第一批项目”等时间节点。

  这些措施的背后,我们可以看到持续推进试点项目的紧迫性。下一步,必须从关键问题入手,重点发力,加快推动试点落地见效。

  首先应统一认识,协调各方利益诉求。

  社会各方要进一步提高站位、端正认识,站在全局高度认识增量配电改革的重要性,求同化异,相向而行。地方政府要探索社会资本投资增量配电业务的有效途径,避免将改革试点简单看成打造电价洼地、吸引投资的手段。同时坚持规范操作,做好矛盾调解、试点监督工作。各类投资者要加强前期研究论证,理性投资增量配电项目,以市场化方式开发运作,避免项目亏损。电网企业要积极配合各级政府做好增量配电改革工作,加快上级电网建设,公平优质高效地提供并网服务。

  其次是统一规划,确保项目有序开展。

  统一规划是确保电网安全和运行效率的基石,在增量配电业务中具有引领作用。增量配电网应符合省级配电网规划,保证增量配电网业务符合国家电力发展战略、产业政策和市场主体对电能配送的要求。但目前,试点项目电网规划责任主体众多,部分试点区域规划自编自审,与省级电网规划缺乏衔接。建议省级能源主管部门切实履行规划管理职能,委托有资质的单位编制电网规划,并经省级能源主管部门审核批复,项目业主依据规划在项目核准后建设增量配电网。

  第三是出台统一标准,确保电网安全和质量。

  随着技术的革新进步,目前我国主网建设水平较高,建设、运营采用的标准较为严格。如果增量配电网建设的技术标准存在差异,接入主网后容易产生易故障、不安全、难调度、成本高等问题,需要进行改造才能投入运行。目前,绝大部分省份没有对试点项目配网建设技术标准作出规定,电网安全和供电可靠性难以保障。政府主管部门应尽快出台配网技术有关标准,化解配网质量及安全风险。

  第四是加强统一监管,为改革工作保驾护航。

  增量配电改革后,配电网投资主体多元化、产权多元化、运营者多元化,直接造成监管对象增多、监管难度显著加大。从国际经验来看,在监管不完善的情况下,投资方为获得高额收益,可能推动电价上涨、超越安全界限供电、运维投入不足,从而造成服务水平和供电质量大幅下降。在推进试点工作的同时,应加强对增量配电企业收益,电网建设、运营,履行保底供电服务义务等方面的监管,保障试点工作规范开展。

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发布时间:2018-12-04   来源:能源评论

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  作为本轮电力体制改革的重要任务,增量配电改革自推出以来始终在不断探索中前行。国家发展改革委、国家能源局以问题为导向制定改革政策,有序向社会资本放开配电业务,取得阶段性成效,积累了丰富的改革经验。

  10月18日,国家发改委发布《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》(发改经体[2018]1460号)。通报显示,三批320个增量配电业务改革试点基本实现地级以上城市全覆盖。第一批106个试点项目中已取得电力业务许可证的试点项目20个、已开工建设的试点项目18个(不含存量配电项目)。第二批、第三批试点工作正在持续推进。

  国家电网公司高度重视增量配电改革工作,将其视作促进配电网发展、提升配网管理水平的重要契机,积极配合各级政府做好推进工作。截至9月底,国家电网公司经营区域内共批复三批试点项目256个(占全国总数的80%),其中第一批项目已取得电力业务许可证17个。

  南辕北辙因何而出

  在改革平稳推进的同时,社会上仍出现了一些进展偏缓的声音。造成这种事实和印象两者“南辕北辙”的原因,主要在于三点:

  一是各方认识不统一,协调难度较大。

  增量配电改革涉及主体众多,包括中央政府、地方政府、园区管委会、电网企业、发电企业、各类投资者等。地方政府和园区管委会希望降低电价吸引投资;发电企业希望通过增量配电改革形成发配售一体,延伸产业链;民营企业希望谋求更多经济利润,或通过介入试点项目换取地方政府优惠政策。由于社会各方对增量配电改革的认识和诉求不一,对改革目标和实现路径存在不同观点,客观上增加了改革的推进难度。

  二是部分试点前景不明朗,社会资本投资意愿较低。

  当前,中国经济增速整体放缓,产业园区发展具有很强的不确定性。试点项目绝大多数为新设产业园区,未来用电负荷是否能达到预期很难预料。有的项目从纳入改革试点至今一年多时间没有或仅有少量企业入住。对于这些项目社会资本缺乏参与积极性,一定程度上影响了改革试点进程。

  三是实施细则尚不完善,试点工作缺乏指导。

  增量配电改革涉及内容复杂,需要建立完善价格、区域划分、配电网规划、并网、电网调度运行、监管等一系列实施细则,需要统一配电网规划、建设、并网、运行、调度等标准,才能更好推进改革。目前,增量配电相关政策体系尚在完善,在试点实际操作过程中,市场主体仍然缺乏必要的指导,延缓了项目进程。

  把握原则至关重要

  增量配电改革对于各方主体及整个社会都具有非常重要的积极意义,做好试点工作需要牢牢把握改革的初衷。

  首先,增量配电改革有利于促进配电网发展和配电网管理水平提升。

  当前来看,我国配电网仍然发展不平衡不充分依然突出,存在巨大的投资需求和发展空间,通过混合所有制方式引入社会资本,能够拓展融资渠道,促进民间投资,大幅提升配电网的投资能力。同时,市场主体的多元化,将给配电网这一自然垄断行业引入新鲜“血液”,不同主体在管理、技术、业务创新等方面的标尺竞争,将充分发挥“鲶鱼效应”,促进电网企业提升效率、改善服务、创新业务模式。这也是增量配电改革的根本目的。

  其次,增量配电改革有助于激发民营资本活力,助力实体经济发展。

  近期中央领导多次强调坚决支持民营经济发展,要求创造良好环境,进一步放开民营企业市场准入。在当前国际形势复杂多变、经济下行压力增大的情况下,加快推进增量配电改革有利于调动社会资本参与电网建设,进一步激发市场活力,是当前阶段稳增长、稳投资的重要措施。

  最后,在实施过程应遵循“避免重复建设、坚持公平公开、保障电网安全”的原则。

  虽然配电网放开是以引入竞争方式推进,但在业务属性上,配电网仍然是网络型自然垄断业务,改革要以遵循这种业务的技术经济特性为前提。在实施过程中,我们认为只有共同遵循了以上原则,才能根本发挥出增量配电改革的真实作用,真正实现资源节约而非造成资源浪费,真正打破垄断而非重新构造新的垄断,进一步强化电网安全而非产生电网安全隐患。

  精准改革从何做起

  在10月18日的“督导情况通报”中,国家发改委和国家能源局提出了包括“建立定期上报机制”等措施,规定了“2019年6月底前建成投运第一批项目”等时间节点。

  这些措施的背后,我们可以看到持续推进试点项目的紧迫性。下一步,必须从关键问题入手,重点发力,加快推动试点落地见效。

  首先应统一认识,协调各方利益诉求。

  社会各方要进一步提高站位、端正认识,站在全局高度认识增量配电改革的重要性,求同化异,相向而行。地方政府要探索社会资本投资增量配电业务的有效途径,避免将改革试点简单看成打造电价洼地、吸引投资的手段。同时坚持规范操作,做好矛盾调解、试点监督工作。各类投资者要加强前期研究论证,理性投资增量配电项目,以市场化方式开发运作,避免项目亏损。电网企业要积极配合各级政府做好增量配电改革工作,加快上级电网建设,公平优质高效地提供并网服务。

  其次是统一规划,确保项目有序开展。

  统一规划是确保电网安全和运行效率的基石,在增量配电业务中具有引领作用。增量配电网应符合省级配电网规划,保证增量配电网业务符合国家电力发展战略、产业政策和市场主体对电能配送的要求。但目前,试点项目电网规划责任主体众多,部分试点区域规划自编自审,与省级电网规划缺乏衔接。建议省级能源主管部门切实履行规划管理职能,委托有资质的单位编制电网规划,并经省级能源主管部门审核批复,项目业主依据规划在项目核准后建设增量配电网。

  第三是出台统一标准,确保电网安全和质量。

  随着技术的革新进步,目前我国主网建设水平较高,建设、运营采用的标准较为严格。如果增量配电网建设的技术标准存在差异,接入主网后容易产生易故障、不安全、难调度、成本高等问题,需要进行改造才能投入运行。目前,绝大部分省份没有对试点项目配网建设技术标准作出规定,电网安全和供电可靠性难以保障。政府主管部门应尽快出台配网技术有关标准,化解配网质量及安全风险。

  第四是加强统一监管,为改革工作保驾护航。

  增量配电改革后,配电网投资主体多元化、产权多元化、运营者多元化,直接造成监管对象增多、监管难度显著加大。从国际经验来看,在监管不完善的情况下,投资方为获得高额收益,可能推动电价上涨、超越安全界限供电、运维投入不足,从而造成服务水平和供电质量大幅下降。在推进试点工作的同时,应加强对增量配电企业收益,电网建设、运营,履行保底供电服务义务等方面的监管,保障试点工作规范开展。

      关键词:电力, 增量配电,电力改革

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